摘要：推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整是新一輪國(guó)資國(guó)企改革的重要任務(wù)，地方國(guó)有企業(yè)如何圍繞服務(wù)國(guó)家及地方政府戰(zhàn)略，堅(jiān)持有進(jìn)有退、有所為有所不為，充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、暢通循環(huán)、穩(wěn)定增長(zhǎng)中的作用？本文從市場(chǎng)主體、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、資本布局等方面進(jìn)行實(shí)施路徑分析。

一、引言

推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整是新一輪國(guó)資國(guó)企改革的重要任務(wù)，“十三五”期間，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了階段性成果，但也存在著國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局主要依賴增量調(diào)整而存量調(diào)整緩慢、國(guó)有資本流動(dòng)性不強(qiáng)、國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化等問題。2020年11月2日，中央全面深化改革委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過了《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的意見》。會(huì)議指出，要聚焦戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國(guó)計(jì)民生、公共服務(wù)等功能，調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，優(yōu)化增量投向，更好把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，堅(jiān)決防止國(guó)有資產(chǎn)流失，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2021年以來(lái)，四川、山東、湖北、云南、甘肅、廣州等省市相繼出臺(tái)“十四五”推進(jìn)國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃和政策措施，明確“十四五”末國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)及重點(diǎn)任務(wù)措施。

二、地方國(guó)企在國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用

隨著地方國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)改革持續(xù)縱深推進(jìn)，地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模大幅提升，企業(yè)效益顯著增長(zhǎng)，“服務(wù)城市建設(shè)、服務(wù)民生保障”的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)更加突出，國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理。截至2020年末，地方國(guó)有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額174.5萬(wàn)億元、負(fù)債總額109.0萬(wàn)億元、國(guó)有資本權(quán)益56.4萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率62.4%。效益指標(biāo)上，2021年地方國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)總收入338264.4億元，同比增長(zhǎng)19.5%,兩年平均增長(zhǎng)12.7%；利潤(rùn)總額16554.7億元，同比增長(zhǎng)35.9%，兩年平均增長(zhǎng)11.5%；應(yīng)交稅費(fèi)17325.8億元，同比增長(zhǎng)22.6%。與此同時(shí)，地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局還存在以下問題：

（1）國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，頂層設(shè)計(jì)的缺乏導(dǎo)致企業(yè)定位不清，往往只著眼于企業(yè)自身的發(fā)展，而忽視國(guó)有經(jīng)濟(jì)總體布局和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；

（2）國(guó)有企業(yè)數(shù)量過多，存在重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化經(jīng)營(yíng)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象；

（3）國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布過寬、過散，有些企業(yè)片面追求規(guī)模，投資領(lǐng)域貪求多而廣，內(nèi)部資源分散，主業(yè)不突出、核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；

（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈的中低端環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)占比大，高端競(jìng)爭(zhēng)力不足，技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)

（5）對(duì)行業(yè)的影響力，以及產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)帶動(dòng)作用有待進(jìn)一步釋放；

地方國(guó)有企業(yè)兼具雙重屬性，一是國(guó)有企業(yè)自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中充分參與競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力；二是社會(huì)屬性、公益屬性和服務(wù)屬性。地方國(guó)有企業(yè)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、暢通循環(huán)、穩(wěn)定增長(zhǎng)中發(fā)揮重要作用：

①服務(wù)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)大局、積極落實(shí)國(guó)家關(guān)于新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、雙碳環(huán)保、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等戰(zhàn)略部署，充分發(fā)揮關(guān)鍵時(shí)期國(guó)有企業(yè)在暢通產(chǎn)業(yè)循環(huán)、市場(chǎng)循環(huán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)循環(huán)等方面的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

②發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)示范帶動(dòng)作用以及對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐保障作用，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，集中到關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)，優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，通過自身產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過項(xiàng)目合作、產(chǎn)業(yè)共建、搭建聯(lián)盟等方式帶動(dòng)當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展。

③發(fā)揮在服務(wù)城市發(fā)展、服務(wù)民生保障和應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)方面的特殊保障作用，比如在新冠肺炎疫情期間，地方國(guó)企強(qiáng)化使命擔(dān)當(dāng)，積極抓好防疫物資保供、加強(qiáng)交通運(yùn)輸管控、搞好民生服務(wù)保障、通過減租等方式幫助中小企業(yè)共渡難關(guān)，彰顯國(guó)有企業(yè)的“頂梁柱”作用。

三、地方國(guó)有資本布局優(yōu)化調(diào)整實(shí)施路徑

（一） 推進(jìn)整合重組，凝聚發(fā)展合力

推動(dòng)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合是地方國(guó)資優(yōu)化國(guó)有資本布局的重要路徑，近年來(lái)，地方國(guó)資戰(zhàn)略重組動(dòng)作不斷，比如2020年4月珠海市圍繞國(guó)資布局調(diào)整，將所有國(guó)企納入基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營(yíng)、公益保障、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融、高端服務(wù)業(yè)五大國(guó)資板塊，重組整合后，市管企業(yè)將由16家減少至12家；2021年7月，淮安市通過優(yōu)化重組，將原12戶市屬國(guó)企整合為淮安市國(guó)有聯(lián)合投資發(fā)展集團(tuán)、淮安市投資控股集團(tuán)、淮安市交通控股集團(tuán)、淮安市文化旅游集團(tuán)、淮安市金融發(fā)展集團(tuán)5大市屬國(guó)有企業(yè)。通過國(guó)有企業(yè)整合重組，有利于促進(jìn)國(guó)資向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，引導(dǎo)國(guó)資退出非主業(yè)領(lǐng)域和低效資產(chǎn)領(lǐng)域；有利于推動(dòng)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品集中；對(duì)區(qū)域國(guó)有企業(yè)主業(yè)重新進(jìn)行確定，優(yōu)化企業(yè)主業(yè)，集中資源發(fā)展優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)；按照“產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)、主業(yè)相同、優(yōu)勢(shì)資源集中”原則進(jìn)行重組整合，消除企業(yè)間同質(zhì)化無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

在進(jìn)行區(qū)域國(guó)企整合重組中，一是要明確整合重組目標(biāo)，比如優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、完善國(guó)資監(jiān)管、提升信用評(píng)級(jí)、提高融資能力；二是要充分考慮當(dāng)?shù)貒?guó)資整體規(guī)模及質(zhì)量，產(chǎn)業(yè)布局及成熟度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力、隱性債務(wù)及融資狀況等，合理確定一級(jí)國(guó)企數(shù)量，不能一味的貪多貪全；三是做好頂層設(shè)計(jì)，有序推進(jìn)股權(quán)、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和人員整合，保障平穩(wěn)改革；四是對(duì)于整合重組后的企業(yè)，要注重加快整合融合，持續(xù)推進(jìn)整合后的企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)整合和管理變革。

（二） 加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

整合重組后的地方國(guó)有企業(yè)必須以自身在區(qū)域國(guó)資布局中的職能定位或發(fā)展定位為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展階段等，明確發(fā)展目標(biāo)，以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，聚集主業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)資源集聚、產(chǎn)業(yè)集聚和管控集聚，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化戰(zhàn)略資源掌控，培育優(yōu)勢(shì)企業(yè)，提升可持續(xù)發(fā)展能力。這既是加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)國(guó)有資本向基礎(chǔ)性、保障性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集聚的戰(zhàn)略需要，也是提升國(guó)有資本配置效率、增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的內(nèi)在要求，也是發(fā)揮國(guó)有企業(yè)骨干帶頭作用、履行國(guó)有企業(yè)職責(zé)使命、服務(wù)全市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

地方國(guó)企針對(duì)“業(yè)務(wù)多而全但主業(yè)不優(yōu)不強(qiáng)”問題，在業(yè)務(wù)布局上要有進(jìn)有退、有所為有所不為，集中精力發(fā)展主營(yíng)業(yè)務(wù)，清理退出低效無(wú)效資產(chǎn)和不具備優(yōu)勢(shì)的非主營(yíng)業(yè)務(wù)。在項(xiàng)目投資運(yùn)作上，要嚴(yán)格控制非主業(yè)投資，建立完善的投前、投資、投后管理體系，避免盲目投資，同時(shí)還要把重心從投資建設(shè)轉(zhuǎn)移到運(yùn)營(yíng)管理水平提升上。在業(yè)務(wù)發(fā)展思路上，公司要延伸產(chǎn)業(yè)鏈、融合創(chuàng)新鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈、暢通資金鏈，通過出資新設(shè)、合資合作、市場(chǎng)化收購(gòu)等方式打通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈堵點(diǎn)，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在業(yè)務(wù)創(chuàng)新上，一是要加強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的孵化，二是要注重科技賦能，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提升重大項(xiàng)目的綠色化、數(shù)字化、信息化、智能化管理水平。

要保障公司戰(zhàn)略的有效實(shí)施，公司還需構(gòu)建“中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃—年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃—年度績(jī)效考核體系”為主線的戰(zhàn)略實(shí)施與經(jīng)營(yíng)監(jiān)控體系，通過戰(zhàn)略目標(biāo)分解，形成公司/部門年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃及個(gè)人年度目標(biāo)責(zé)任，通過績(jī)效考核激發(fā)經(jīng)營(yíng)活力。

（三） 改組兩類公司，構(gòu)建資本運(yùn)作載體

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（“兩類公司”）是加快形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要舉措。國(guó)有資本投資公司以服務(wù)國(guó)家和地方戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，按照政府確定的國(guó)有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，根據(jù)國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)確定資本配置方向，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，化解過剩產(chǎn)能，著力提升國(guó)有資本控制力、影響力。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要以提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值。

改組組建兩類公司，首先要從區(qū)域國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模、質(zhì)量、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型程度、商業(yè)類企業(yè)占比等方面對(duì)其必要性進(jìn)行論證，盲目組建可能會(huì)成為空殼公司。其次，要厘清國(guó)資監(jiān)管部門（出資人）、兩類公司以及專業(yè)化子公司三者之間的權(quán)利邊界，健全權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)市場(chǎng)主體地位。國(guó)資部門要聚焦管資本的“優(yōu)化布局、規(guī)范運(yùn)作、提高回報(bào)、維護(hù)安全”四項(xiàng)重點(diǎn)工作，落實(shí)權(quán)力責(zé)任和授權(quán)放權(quán)兩個(gè)清單；兩類公司要以公司法為依據(jù)，以出資額為限、以股權(quán)為紐帶、以公司致力為渠道、以派出股權(quán)董事為手段，以市場(chǎng)化方式參與下屬企業(yè)的重要經(jīng)營(yíng)決策。積極搭建和完善資本運(yùn)作體系，構(gòu)建“價(jià)值發(fā)現(xiàn)—價(jià)值培育—價(jià)值提升—價(jià)值實(shí)現(xiàn)”的價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制，將產(chǎn)業(yè)投資基金作為培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要途徑，將上市作為發(fā)現(xiàn)、提升、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值和提高資本流動(dòng)能力的主要方式，充分發(fā)揮兩類公司資本持股主體、運(yùn)作主體及進(jìn)退通道（兩主體一通道）的作用。

（四） 積極實(shí)施混改，完善資本雙向進(jìn)入機(jī)制

混合所有制改革是新一輪國(guó)資國(guó)企改革的重要抓手，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，完善不同類型資本的雙向進(jìn)入機(jī)制，有利于推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)形成“國(guó)民共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)格局。近年來(lái)，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和廣大國(guó)有企業(yè)堅(jiān)持“三因三宜三不”原則，通過增資擴(kuò)股、改制上市、合資新設(shè)、并購(gòu)?fù)顿Y等方式，積極推進(jìn)混合所有制改革，并取得了積極進(jìn)展。從數(shù)量上來(lái)看，混合所有制改革從前期的試點(diǎn)逐步走向全面推進(jìn)；從深度來(lái)看，從“混資本”逐漸轉(zhuǎn)向“混機(jī)制”；從路徑來(lái)看，從“國(guó)混民”轉(zhuǎn)向“民混國(guó)”；另外，資本證券化成為混改的重要方向，通過資本證券化，推動(dòng)更多的國(guó)有資本向上市公司集中，提高國(guó)有資本的流動(dòng)性與價(jià)值增值能力。

地方國(guó)有企業(yè)在實(shí)施混合所有制改革過程中，對(duì)“未混”企業(yè)要堅(jiān)持科學(xué)謹(jǐn)慎，“一企一策”研究制定混改方案，重點(diǎn)在于選好戰(zhàn)略投資者；對(duì)于“已混”企業(yè)，要發(fā)揮好非公股東在公司治理、經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面的作用，推動(dòng)混改企業(yè)率先推行靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、深化三項(xiàng)制度改革、加強(qiáng)黨的建設(shè)等，積極探索有別于國(guó)有全資企業(yè)的差異化管控模式，確保增強(qiáng)活力動(dòng)力，提高效率效益；積極推動(dòng)混改企業(yè)上市，讓上市作為檢驗(yàn)混改項(xiàng)目成果的主要形式；混改過程中要規(guī)范操作，堅(jiān)決防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（五） 深化區(qū)域合作，服務(wù)國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略

近年來(lái)，國(guó)家聚焦戰(zhàn)略目標(biāo)和提升引領(lǐng)帶動(dòng)作用，深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，促進(jìn)融合互動(dòng)、融通補(bǔ)充。以促進(jìn)城市群發(fā)展為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)布局、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共享、生態(tài)共建環(huán)境共治，依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。

地方國(guó)有企業(yè)要積極投身于城市群、都市圈建設(shè)和發(fā)展，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。比如，長(zhǎng)三角地區(qū)國(guó)有企業(yè)要積極參與長(zhǎng)三角一體化現(xiàn)代綜合交通體系、一地六縣長(zhǎng)三角生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)集中合作區(qū)，省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)、G60科創(chuàng)走廊等建設(shè)；京津冀地區(qū)國(guó)有企業(yè)要深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，承接北京非首都功能疏解，加快產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)三大領(lǐng)域協(xié)同對(duì)接,帶動(dòng)科技、醫(yī)療、人才、公共服務(wù)各領(lǐng)域取得更大突破, 加快產(chǎn)業(yè)承接平臺(tái)建設(shè)，打造跨區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈，全面融入京津冀供應(yīng)鏈生態(tài)圈。

四、小結(jié)

國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，既是宏觀層面國(guó)民經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是中觀層面行業(yè)升級(jí)創(chuàng)新突破的主攻任務(wù)，更是微觀層面國(guó)有企業(yè)深化改革的關(guān)鍵目標(biāo)。地方國(guó)有企業(yè)要緊緊圍繞增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力的“五力”循序開展各項(xiàng)改革工作，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。